Mehr als Zahlenschau: Wie ein gutes Haushaltsberichtswesen Rechenschaft und Strategie verbindet

Ein Haushaltsbericht, den niemand liest, ist teuer: Er bindet Arbeitszeit in der Kämmerei und in den Fachämtern, erzeugt Druckseiten und erfüllt am Ende doch nur eine Pflicht. Berichte, die wirken, unterscheiden sich davon in einem Punkt — sie beantworten nicht die Frage „Wie sind die Zahlen?“, sondern „Was folgt daraus für unser Handeln?“. Dieser Unterschied lässt sich methodisch herstellen. Wie, zeigt ein Blick auf den Steuerungszyklus, auf wenige handfeste Berichtsgrundsätze und auf ein dokumentiertes Beispiel aus der kommunalen Praxis.

Berichten ist kein Anhängsel, sondern eine Phase des Steuerungszyklus

Die Produktsteuerung lässt sich als Kreislauf beschreiben: Aus der Gesamtstrategie der Kommune und den daraus abgeleiteten Produktstrategien entsteht der Haushalt. Der Haushalt wird bewirtschaftet. Über die Bewirtschaftung informieren unterjährige Berichte und der Jahresbericht. Aus dem Jahresbericht speist sich die Rechenschaftslegung gegenüber Rat und Öffentlichkeit — und aus deren Ergebnissen wiederum die Fortschreibung von Strategie und Produktstrategien für den nächsten Planungsdurchgang.

Entscheidend ist die Rückkopplung: Ein Bericht, der nur rückwärts schaut, schließt den Kreis nicht. Er wird erst dann zum Steuerungsinstrument, wenn er in Aussagen darüber mündet, welche Annahmen der Planung sich als tragfähig erwiesen haben und welche nicht. Die Produktstrategie ist dabei der Maßstab: Sie beschreibt verbal und kennzahlengestützt, wie sich ein Produkt in den kommenden Jahren entwickeln soll oder voraussichtlich entwickeln wird. Ohne diesen Maßstab bleibt jede Abweichungsanalyse beliebig.

Rechtlich knüpft daran § 4 Abs. 2 KomHVO NRW an, wonach für die Teilpläne — je nach Gliederungsform nach Produktbereichen, Produktgruppen, Produkten oder örtlichen Verantwortungsbereichen — die Ziele und (bei Produktbereichen: soweit möglich) die Kennzahlen zur Messung der Zielerreichung beschrieben werden sollen. Welche Produkte als bedeutsam gelten und damit mit Zielen und Kennzahlen zu unterlegen sind, bestimmt die Kommune nach der Verwaltungspraxis des Landes selbst (Schreiben des MHKBG NRW vom 28.06.2019). Das verlagert Verantwortung nach vorn: Wer die steuerungsrelevanten Produkte sorgfältig auswählt, erspart sich ein Berichtswesen, das Belangloses mitschleppt.

Fünf Grundsätze für Berichte, die gelesen werden

Formvorgaben einhalten. Vorgaben aus Verordnungen sind der Rahmen, innerhalb dessen gestaltet wird — Einheitlichkeit über alle Fachbereiche hinweg macht Berichte überhaupt erst vergleichbar und bisweilen überhaupt erst gut lesbar — der Wiedererkennungseffekt einheitlicher Berichtsmuster ist für die Leserinnen und Leser eine wichtige Orientierung.

Unwesentliches heraussieben. Jede Kennzahl, die seit Jahren unverändert ist oder aktuell keine Relevanz hat und keine Entscheidung beeinflusst, kostet Aufmerksamkeit, die anderswo fehlt.

Wesentliches fokussieren und visualisieren. Eine Zeitreihe aus Planwerten und Ist-Werten in einem Diagramm erschließt sich in Sekunden; dieselbe Information in einer Tabellenspalte oft gar nicht.

Zeitnah informieren. Ein inhaltlich perfekter Bericht, der erst nach der entscheidenden Ratssitzung vorliegt, hat seinen Steuerungswert verloren. Bei unterjährigen Steuerungsberichten ist im Zweifel das Tempo höher zu gewichten als die letzte Nachkommastelle — mit transparentem Hinweis auf vorläufige Werte; für die Rechnungslegung selbst gilt dieser Vorrang nicht.

Analytisch aufbereiten, Folgerungen herausarbeiten. Nicht die Zahlenschau, sondern die Deutung ist die Leistung des Berichtswesens.

Unterscheiden lassen sich dabei drei Berichtsarten: der Jahresbericht als Grundlage der Rechenschaftslegung, unterjährige Berichte als Frühwarn- und Nachsteuerungsinstrument sowie Ad-hoc-Berichte für Entwicklungen, die nicht auf den nächsten Regeltermin warten können.

Der Dreiklang eines guten Produktberichts

Ein tragfähiger Produktbericht hat drei Teile. Das lässt sich an einem Schulungsbeispiel zum Produkt Gemeindestraßen durchspielen.

Erstens die Produktstrategie. Wo wollten wir hin? Ziel ist, die Vermögenswerte dauerhaft im vorhandenen Zustand zu erhalten; die in der „Roten Liste“ geführten Schadstellen sollen in Quadratmetern nicht zunehmen, und zwar möglichst bei festgeschriebenen Budgetmitteln.

Zweitens die Analyse der Plan-Ist-Abweichungen. Wo stehen wir? Ein strenger Winter mit einer gegenüber einem Durchschnittswinter verdoppelten Zahl an Frosttagen machte deutlich mehr Unterhaltungsmaßnahmen erforderlich als geplant. Gesamtaufwand und Instandhaltungsaufwand je Kilometer Straßenvermögen stiegen entsprechend.

Drittens Folgerungen und Fortschreibung der Strategie. Wie geht es weiter? Hier zeigt sich der Unterschied zwischen Zahlenschau und Analyse. Die naheliegende Deutung — ein Ausreißerjahr, danach wieder Normalbetrieb — greift zu kurz. Zu erwarten sind frostbedingte Kleinstrisse in und unterhalb der Fahrbahn, die sich noch nicht in klaren Schadensbildern zeigen, in folgenden Wintern aber aufreißen. Hinzu kommt, dass die verstärkte punktuelle Ausbesserung zusätzliche Nahtstellen im Asphalt erzeugt hat, aus denen neue Schadstellen entstehen können. Der Bericht schließt deshalb mit einer Alternativstrategie: umfassende Fahrbahnsanierungen an besonders anfälligen Abschnitten statt fortgesetzter punktueller Ausbesserung, um exponentielle Schadensverläufe und stetig steigende Unterhaltungskosten zu vermeiden. Das ist eine Aussage, über die ein Rat entscheiden kann.

Ampellogik: die Schwelle muss definiert sein

Eine Ampel verdichtet den Abweichungsbefund auf einen Blick — vorausgesetzt, die Schwellen sind vorab festgelegt und für alle Produkte vergleichbar. Bewährt hat sich folgende Systematik: Grün, wenn der Planwert exakt erreicht oder vorteilhaft übertroffen wird — der Punktlandung wird also dieselbe Signalfarbe zugeordnet wie der Übererfüllung. Gelb, wenn der Planwert in einem zuvor definierten, tolerablen Korridor verfehlt wird. Rot, wenn die Abweichung diesen Korridor nach unten verlässt, der Planwert also deutlich verfehlt wird.

Der kritische Punkt ist die Grenze zwischen Gelb und Rot. Sie ist örtlich zu bestimmen — etwa als Prozentsatz der Planabweichung oder als absoluter Betrag — und sollte dokumentiert sein, damit die Einstufung nicht zur Verhandlungssache zwischen Fachbereich und Kämmerei wird. Liegt eine Abweichung exakt auf der festgelegten Grenze, muss die Regel sagen, welche Farbe gilt; andernfalls entsteht genau dort Streit, wo es politisch unangenehm wird.

Was sich daraus mitnehmen lässt

Gute Berichte entstehen nicht durch mehr Kennzahlen, sondern durch den konsequenten Dreischritt Strategie – Abweichungsanalyse – Folgerung, durch einheitliche Formate über alle Fachbereiche hinweg und durch den Mut, positive Abweichungen ebenso kritisch zu deuten wie negative. Wer eine Ergebnisverbesserung ungefiltert als Konsolidierungserfolg meldet, verschenkt die Chance, auf nachlaufende Effekte hinzuweisen und verliert an Glaubwürdigkeit, sobald diese eintreten.